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傅涛:两山视角下的流域系统施治

来 源:中华水网摘自网络   发布时间:2019-11-14 移动版

“共抓大保护”的提出,使水务行业的主题从污水厂转向了流域断面。在面对流域这一层级时,从政府到企业,都呈现出了多种不适应症状。如何更好地推进新一阶段的水生态保护工作?近日,在“第四届中国流域水质目标精细化管理暨新安江生态补偿实践研讨会”中,E20环境平台首席合伙人、《两山经济》作者傅涛向与会嘉宾分享了他的最新思考。

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傅涛

以下为傅涛博士在论坛现场的发言内容:

新时代的体制特征

距离改革开放已过去40余年,改革进程进入了“新时代”,在这个新时代,全国一盘棋的情况被显著改变。我国的管理体制发生了根本性的变化,地方在经济规划上完全独立,各自关注自身的经济指标,导致很多产业布局重复。

与此同时,在一些事项的规划要求上,则更加强调一致性和逻辑性,如长江大保护。流域水环境治理的事权在地方政府,在施治过程中受管理体制影响较大,因而呈现出地方的责任和事权不匹配的问题。我国环保欠账多,大到长江、黄河,小到滦河、封河,都在大保护的框架之内。中央要求的是跨流域、系统的环境保护,而我国大部分河流不是某个省内的区域河,在不同县市之间条块分割非常严重,这就牵扯到区域协同的问题,共抓大保护的核心在于“大”字。

在此背景下,政府事务越来越多,税收持续减少,且很大一部分任务不在职能范围之内。如何突破机制体制上的束缚,成为了共抓大保护的核心话题。

面临的几大难题

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系统

水环境治理需要系统,但在实际执行中,各个部门的目标并不一致。如水资源的目标、水环境的目标、水安全的目标、水生态的目标完全不同,污水规划、供水规划等各种相关规划,是叠加在一起的集合,相互之间缺少逻辑关联。各部门有着各自的红线,每一条都不可触犯,每一条线都难以更改。在这些高压线下,市场的生存空间非常小。

正在进行的“十四五”规划,思路已经不是简单的堆砌,而是更加强调系统。但在实践过程中,仍有不小的难度:即便将更多的职能集中到了部,其职权范围与自然资源部、水利部、住建部、财政部、发改委等多个部委,仍有巨大的交叉。各个部门都有自己的管理手段,从规划开始到施工到监理、到运营和监管收费,均相互独立。主体不同,实施方式、压力、考核指标也都不同,造成了学术界谈系统很热闹、落地时候争议较多的现象。

这种频频出现的交叉,说明仅将山水林田湖草放在一起还不能形成系统优化,需要更大范围的系统。从近期相关政策的发布中也可以看到,越来越多的政策并非出自部门,而是出自国务院、中共中央,根本原因就是在于事项的部门太多,体制调整速度跟不上系统化的需求。

协同

在流域治理中,跨市、跨县的协同经常发生。E20曾调研过的一些界河的治理制度,可能同一条界河,东边区域是区长做河长,西边区域是镇长做河长,导致协调关系无法对应。这样的问题非常多,跨出了行政范围就会出现协同的问题,部门分割、地方属地事权下放的情况使协同难题更加棘手。

在过去粗放增长的时候,各个地方几乎都是一种模式;现在要求各个地方协同发展、生态合作,就会发现矛盾很冲突、很激烈。面对新时代之下的新要求,深化改革是解决这些问题的根本思路。

支付

2018年以来,地方政府的支付难题尤为突出。早期的环境产业培养了一批、垃圾处理公司,他们的盈利有费和政府补贴的支撑,因而这些领域的快速增长没有带来行业问题。到治理重心转向河道时,行业明显发现钱不够了,因为没有办法向老百姓收取河道费用,没有办法向老百姓收的费用,这笔支出只能求助于财政,财政支付能力不足的时候,这笔资金需求先是飘到了城投,后又飘向市场,变成了PPP。其中,大部分生态服务项目都不具备经营属性,这也造成了行业遭遇转折期时,一大波企业的倒下。

目前来看,除个别城市外,大部分城市的收入在持续下滑,地方政府支付能力严重衰退。而环保任务又是刚性任务,每一个命令都是死命令。体系之争导致环境项目的成本控制愈加严苛。

流域补偿和河长制——体制制约下的机制突破

以前,河流治理所涉及的每个部门都是一个圈,圈重叠的地方,权利大于责任就会抢,权利小于责任就会推,还有很多圈没有覆盖到的地方没有人管。在体制不能随意变动的情况下,要协同涉及20多个部门的事项,就需要通过机制创新去解决部门分割带来的问题。河长制便是体制制约下的机制突破。, 转载请注明出处: http://www.chndk.com/view-162418-1.html

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